Stel­lung­nahme des Ordo Iuris Insti­tuts zur Justiz­re­form in Polen

Bildquelle: Ordo Iuris

Diese Stel­lung­nahme wurde im Zusam­men­hang mit der vorläu­figen Verein­ba­rung über ein neues allge­meines Regime der Kondi­tio­na­lität zum Schutz des EU-Haus­halts erstellt, die die Unzu­frie­den­heit der EU-Insti­tu­tionen mit den Rich­tungen der Justiz­re­formen in Polen und Ungarn widerspiegelt.
 

Diese Stel­lung­nahme stellt den Inhalt und die Folgen der oben genannten Verein­ba­rung vor und erläu­tert ausge­wählte Probleme im Zusam­men­hang mit der in den Jahren 2015–2020 durch­ge­führten Justiz­re­form in Polen, d.h. die Urteile des EuGH gegen Polen, die vorein­ge­nom­mene Haltung der EU-Kommis­sion gegen­über Polen, die Ände­rungen im Straf- und Zivil­ver­fahren und die Kontro­verse über die Methode der Richterernennung.

1. Vorläu­fige Eini­gung auf ein neues allge­meines Regime der Kondi­tio­na­lität zum Schutz des EU-Haushalts

Im November verab­schie­deten das Euro­päi­sche Parla­ment und der Rat eine vorläu­fige Eini­gung über ein neues allge­meines Regime der Kondi­tio­na­lität zum Schutz des EU-Haus­halts, das mit dem nächsten mehr­jäh­rigen Finanz­rahmen (MFR) und dem Wieder­auf­bau­plan nach der Pandemie verbunden ist[1].

Die Eini­gung, die auf dem Vorschlag der Kommis­sion aufbaut, legt Regeln zum Schutz des EU-Haus­halts im Falle von Verstößen gegen die Grund­sätze der „Rechts­staat­lich­keit“ in den Mitglied­staaten fest. Nach dem Entwurf der Verein­ba­rung erfor­dert die Rechts­staat­lich­keit, dass alle öffent­li­chen Gewalten inner­halb der gesetz­lich fest­ge­legten Grenzen, im Einklang mit den Werten der Demo­kratie und der Achtung der Grund­rechte, wie sie in der Charta der Grund­rechte der Euro­päi­schen Union und anderen anwend­baren Instru­menten fest­ge­legt sind, und unter der Kontrolle unab­hän­giger und unpar­tei­ischer Gerichte handeln. Es verlangt insbe­son­dere, dass die Grund­sätze der Lega­lität, einschließ­lich eines trans­pa­renten, rechen­schafts­pflich­tigen und demo­kra­ti­schen Prozesses für den Erlass von Gesetzen, der Rechts­si­cher­heit, des Verbots der Willkür der Exeku­tive, der Gewal­ten­tei­lung, des Zugangs zur Justiz und des wirk­samen Rechts­schutzes durch unab­hän­gige und unpar­tei­ische Gerichte beachtet werden (Abs. 2 der Präambel). Das Abkommen nennt drei Beispiele für indi­ka­tive Fälle von Verstößen gegen die Rechts­staat­lich­keit 1) Gefähr­dung der Unab­hän­gig­keit der Justiz; 2) Versäumnis, will­kür­liche oder rechts­wid­rige Entschei­dungen von Behörden, einschließ­lich der Straf­ver­fol­gungs­be­hörden, zu verhin­dern, zu korri­gieren und zu sank­tio­nieren, Vorent­hal­tung finan­zi­eller und perso­neller Ressourcen, die deren ordnungs­ge­mäßes Funk­tio­nieren beein­träch­tigen, oder Versäumnis, die Abwe­sen­heit von Inter­es­sen­kon­flikten sicher­zu­stellen; 3) Einschrän­kung der Verfüg­bar­keit und Wirk­sam­keit von Rechts­mit­teln, einschließ­lich durch restrik­tive Verfah­rens­vor­schriften, mangelnde Umset­zung von Urteilen oder Einschrän­kung der wirk­samen Ermitt­lung, Verfol­gung oder Sank­tio­nie­rung von Rechts­ver­stößen (Art. 2a des Abkommens).

Sank­tionen können verhängt werden, wenn Verstöße gegen die Grund­sätze der Rechts­staat­lich­keit in einem Mitglied­staat die Wirt­schaft­lich­keit der Haus­halts­füh­rung der EU oder den Schutz der finan­zi­ellen Inter­essen der Union hinrei­chend unmit­telbar beein­träch­tigen oder ernst­haft zu beein­träch­tigen drohen (Artikel 3 Absatz 1 der Vereinbarung).

Das Verfahren wird von der Kommis­sion einge­leitet, wenn sie „hinrei­chende Gründe“ dafür hat, dass die Voraus­set­zungen des Arti­kels 3 erfüllt sind, d. h. dass ein Verstoß gegen die Rechts­staat­lich­keit vorliegt, der die finan­zi­ellen Inter­essen der EU beein­träch­tigt, oder dass die ernste Gefahr besteht, dass dies geschieht (Artikel 5 Absatz 1 des Abkom­mens). Sie muss dann inner­halb von mindes­tens einem Monat und höchs­tens drei Monaten eine Bewer­tung vornehmen, wobei der betref­fende Mitglied­staat Stel­lung­nahmen abgeben kann (Artikel 5 Absatz 4 der Verein­ba­rung). Werden die von dem Mitglied­staat vorge­schla­genen Abhil­fe­maß­nahmen als nicht ausrei­chend erachtet, muss die Kommis­sion inner­halb eines Monats (Artikel 5 (6) der Verein­ba­rung) dem Rat einen Vorschlag für einen Durch­füh­rungs­rechtsakt über die geeig­neten Maßnahmen vorlegen, über den inner­halb von höchs­tens drei Monaten zu entscheiden ist (Artikel 5 (7) der Vereinbarung).

Der neue Mecha­nismus muss zwar noch vom Parla­ment offi­ziell geneh­migt werden, tritt aber am 1. Januar 2021 in Kraft (Artikel 8 der Verein­ba­rung). Die Kommis­sion wird dem Euro­päi­schen Parla­ment und dem Rat in drei Jahren über die Wirk­sam­keit der Anwen­dung dieses Mecha­nismus Bericht erstatten (Artikel 7a der Vereinbarung).

Nach Ansicht des Ordo Iuris Insti­tuts über­schreitet das verab­schie­dete Abkommen die Befug­nisse der Euro­päi­schen Union, die nicht befugt ist, sich in Ange­le­gen­heiten einzu­mi­schen, die den Mitglied­staaten vorbe­halten sind, wozu insbe­son­dere das Justiz­system gehört. Die EU-Verträge defi­nieren klar den Katalog der EU-Befug­nisse, und das Justiz­system ist nicht darunter (Art. 3, 4, 6 AEUV), mit Ausnahme der Befugnis, den Zugang zur Justiz zu erleich­tern (Art. 67 (4) AEUV).

Eine ähnliche Posi­tion wurde bereits in der Stel­lung­nahme des Rats­dienstes der Euro­päi­schen Union vertreten: Die Wahrung des Rechts­staats­prin­zips durch die Mitglied­staaten kann nach den Verträgen nicht Gegen­stand eines Tätig­wer­dens der Unions­or­gane sein, unab­hängig davon, ob eine spezi­fi­sche mate­ri­elle Zustän­dig­keit für dieses Tätig­werden besteht, mit der einzigen Ausnahme des in Art. 7 EUV beschrie­benen Verfah­rens. Nur diese Rechts­grund­lage sieht eine Unions­kom­pe­tenz zur Über­wa­chung der Anwen­dung des Rechts­staats­prin­zips als Wert der Union in einem Kontext vor, der nicht mit einer spezi­fi­schen mate­ri­ellen Zustän­dig­keit zusam­men­hängt oder über deren Umfang hinausgeht[2].

Unab­hängig davon möchte das Institut Ordo Iuris auf die Unbe­stimmt­heit des Begriffs der Rechts­staat­lich­keit hinweisen. Er ist weder in den Verträgen noch in dem oben genannten Abkommen defi­niert. Eine für alle 27 Mitglied­staaten der Euro­päi­schen Union einheit­liche Norm zu schaffen, die konkrete Vorgaben zum Status der Justiz enthält, ist äußerst schwierig, wenn über­haupt möglich. Dies wirft Fragen auf wie: setzt dieser gemein­same Stan­dard die Exis­tenz einer Verfas­sungs­ge­richts­bar­keit voraus? setzt er eine Form der rich­ter­li­chen Verfas­sungs­kon­trolle voraus? setzt er ein bestimmtes Modell für die Auswahl der Richter voraus? schließt er die Möglich­keit der Einfluss­nahme von Regie­rung und Parla­ment auf den Wahl­pro­zess der Richter aus?

Bekannt­lich gibt es in den Mitglieds­staaten verschie­dene Lösungen im Bereich der Über­prü­fung des Verfas­sungs­rechts, der Art und Weise der Rich­ter­aus­wahl und der Gerichts­ver­fahren. Die Harmo­ni­sie­rung des Justiz­sys­tems in der gesamten Euro­päi­schen Union würde tief­grei­fende Ände­rungen nicht nur in Polen, sondern auch in den meisten Mitglieds­staaten erfor­dern, weil viele von ihnen über­haupt kein Verfas­sungs­ge­richt haben und die Ernen­nung der Richter von der Regie­rung oder dem Parla­ment beein­flusst wird (worauf später einge­gangen wird).

Daher sollten nach Ansicht des Ordo Iuris Insti­tuts diese Unter­schiede im Einklang mit dem Grund­satz der Verfas­sungs­iden­tität der Mitglied­staaten (Art. 4 Abs. 2 EUV) respek­tiert werden.

2. Die Recht­spre­chung des EuGH in Bezug auf die Justiz­re­formen in Polen

Die Urteile des Gerichts­hofs der Euro­päi­schen Union im Fall der Diszi­pli­nar­kammer des Obersten Gerichtshofs[3], der Gesetz­ge­bung zur diszi­pli­na­ri­schen Haftung von Richtern[4] und zur Verset­zung einiger Richter des Obersten Gerichts­hofs in den Ruhestand[5] wurden unserer Meinung nach ultra vires, d.h. unter Über­schrei­tung ihrer Befug­nisse erlassen. Die Aufgabe des Gerichts­hofs ist es, das EU-Recht auszu­legen, und das EU-Recht schweigt sich darüber aus, wie natio­nale Richter gewählt werden sollten und über die Regeln des Gerichts­ver­fah­rens in den Mitglied­staaten (Art. 267 AEUV).

Trotz dieser Tatsache wurden alle Urteile des EuGH von den polni­schen Behörden voll­ständig umge­setzt. Die Bestim­mungen, die eine Zwangs­pen­sio­nie­rung der derzei­tigen Richter des Obersten Gerichts­hofs im Alter von 65 Jahren oder älter vorschreiben, wurden abge­schafft und die Diszi­pli­nar­kammer des Obersten Gerichts­hofs hat aufge­hört, Diszi­pli­nar­ver­fahren gegen Richter zu prüfen.

3. Vorein­ge­nom­mene Politik der Euro­päi­schen Kommis­sion in Bezug auf den Schutz der Rechtsstaatlichkeit

Im Jahr 2017 leitete die Euro­päi­sche Kommis­sion ein Verfahren gegen Polen gemäß Art. 7 des Vertrags über die Euro­päi­sche Union[6] ein und leitete 2019 ein Vertrags­ver­let­zungs­ver­fahren nach Art. 258 des Vertrags über die Arbeits­weise der Euro­päi­schen Union[7] im Zusam­men­hang mit der angeb­li­chen Gefähr­dung der Rechts­staat­lich­keit ein. Nach Ansicht des Ordo Iuris Insti­tuts ist das Vorgehen der Euro­päi­schen Kommis­sion unge­recht­fer­tigt und ein Indiz für eine vorein­ge­nom­mene Beur­tei­lung bestimmter Mitglied­staaten. Die Euro­päi­sche Kommis­sion wirft Polen einen Mangel an Rechts­staat­lich­keit vor, während sie auf weitaus schwer­wie­gen­dere Rechts­ver­stöße in anderen Mitglied­staaten nicht reagiert: So wurde beispiels­weise auf die offene Infra­ge­stel­lung von Urteilen des Euro­päi­schen Gerichts­hofs durch Gerichte in Spanien ebenso wenig reagiert wie auf die inak­zep­ta­blen Gewalt­akte der fran­zö­si­schen Polizei gegen Demons­tra­ti­ons­teil­nehmer und Journalisten.

So entschied der Oberste Gerichtshof Spaniens 2019, dass der Euro­pa­ab­ge­ord­nete Oriol Junqueras nicht aus der Haft entlassen werden darf, da ihm die Immu­nität als Mitglied des Euro­päi­schen Parla­ments verwei­gert wurde. Der Oberste Gerichtshof weigerte sich, dem Urteil des EuGH zu folgen, wonach Junqueras Immu­nität genießen und zu einer Verei­di­gungs­ze­re­monie des spani­schen Parla­ments reisen darf.[8]

Darüber hinaus gab es seit 2018 zahl­reiche Berichte über schwere Verstöße gegen die Versamm­lungs- und Meinungs­frei­heit in Frank­reich. 2.945 Demons­tranten wurden während der Proteste der „Gelb­westen“ verletzt. Mindes­tens 25 Demons­tranten verloren dabei ein Auge und fünf Demons­tranten verloren eine Hand. Steve Maia Caniço, ein 24-jähriger Mann, und Zineb Redouane, eine 80-jährige Frau, starben beide bei Einsätzen der Polizei. Im März empfahl das UN-Hoch­kom­mis­sa­riat für Menschen­rechte eine „voll­stän­dige Unter­su­chung“ der Vorwürfe der exzes­siven Gewalt­an­wen­dung durch die Polizei. Nach Angaben von Amnesty Inter­na­tional hatten die Behörden bis Ende des Jahres keine unab­hän­gigen Mecha­nismen zur Unter­su­chung solcher Vorwürfe einge­richtet. Im Oktober gab eine Poli­zei­ein­heit, die mit der Unter­su­chung von Vorwürfen über­mä­ßiger Gewalt­an­wen­dung durch die Polizei beauf­tragt ist, an, seit Beginn der Bewe­gung 313 straf­recht­liche Ermitt­lungen einge­leitet zu haben. Am Ende des Jahres war nur ein Poli­zist wegen unrecht­mä­ßiger Gewalt­an­wen­dung während der Proteste verur­teilt worden. In den ersten sechs Monaten des Jahres wurden etwa 11.000 Demons­tranten in Unter­su­chungs­haft genommen und mehr als 3.000 Personen verur­teilt, meist im Schnell­ver­fahren. Hunderte von Demons­tranten wurden verhaftet und wegen Verhal­tens­weisen verfolgt, die durch die Menschen­rechts­ge­setze geschützt sind, darunter Miss­ach­tung von Amts­trä­gern, Verbergen des Gesichts oder Nicht­er­fül­lung von Melde­pflichten. In den ersten neun Monaten des Jahres wurden 954 Demons­tranten wegen „Bildung einer Gruppe mit der Absicht, Gewalt zu verüben“ verur­teilt, ein vage defi­nierter Straf­tat­be­stand, der Verhaf­tungen von Demons­tranten erlaubte, die keine Gewalttat begangen hatten.

Auch Hunderte von Jour­na­listen berich­teten von Verlet­zungen während der Bericht­erstat­tung über die Proteste. Allein am 5. Dezember wurden 34 Jour­na­listen während der Proteste gegen die Renten­re­form verletzt. In den meisten dieser Fälle resul­tierten die Verlet­zungen aus exzes­siver oder will­kür­li­cher Anwen­dung von Poli­zei­ge­walt. Die unab­hän­gigen Jour­na­listen Gaspard Glanz und Taha Bouhafs wurden verhaftet und unter anderem wegen Verach­tung und Rebel­lion ange­klagt. Ersterer wurde im November wegen Miss­ach­tung von Amts­trä­gern zu einer Geld­strafe von 300 € verur­teilt. Geheim­dienste luden mindes­tens neun Jour­na­listen zu einer Anhö­rung im Rahmen einer Vorun­ter­su­chung zu den „Jemen-Papieren“ vor, einer Reihe von Veröf­fent­li­chungen geheimer Doku­mente, die bewiesen, dass die Waffen, die die Regie­rung an Saudi-Arabien und die Verei­nigten Arabi­schen Emirate verkauft hatte, wahr­schein­lich gegen die Zivil­be­völ­ke­rung im Jemen einge­setzt werden würden.[9]

Die Euro­päi­sche Kommis­sion hat nie erwogen, Artikel 7 EUV oder ein Vertrags­ver­let­zungs­ver­fahren gegen Spanien oder Frank­reich einzuleiten.

4. Zustand des Justiz­we­sens in Polen

Unserer Meinung nach war die Regie­rung für Recht und Justiz in den Jahren 2015–2020 im Bereich der Justiz­re­formen äußerst aktiv, und viele Ände­rungen verdienen eine mäßig posi­tive Bewer­tung, insbe­son­dere die große Reform der Straf­pro­zess­ord­nung und der Zivil­pro­zess­ord­nung sowie die Demo­kra­ti­sie­rung des Verfah­rens zur Ernen­nung der Richter. Das Ordo Iuris Institut ist sich jedoch bewusst, dass diese Reformen noch keine wesent­li­chen Verbes­se­rungen in der Funk­ti­ons­weise der Justiz gebracht haben. Die Statis­tiken zeigen, dass die Warte­zeit auf ein Urteil jedes Jahr weiter ansteigt. So brauchten polni­sche Gerichte erster Instanz im Jahr 2014 durch­schnitt­lich 203 Tage, um ein Urteil in einer Zivil- oder Handels­sache zu fällen, im Jahr 2016 waren es bereits 225 Tage und 2018 sogar 273 Tage (ein Anstieg von 34%). Während­dessen brauchten Straf­ge­richte im Jahr 2014 durch­schnitt­lich 99 Tage, um eine Straf­sache zu verhan­deln. Zwei Jahre später gab es eine leichte Verbes­se­rung des Tempos und die Gerichte waren in der Lage, in 95 Tagen zu entscheiden, aber 2018 verlang­samte sich das Tempo wieder und die durch­schnitt­liche Zeit betrug erneut 99 Tage.[10] Die Unter­su­chungen der Stif­tung Court Watch Polska zeigen, dass die Trans­pa­renz des Verfah­rens zur Ernen­nung von Rich­tern immer noch gering ist und die Krite­rien für die Auswahl von Rich­ter­kan­di­daten durch den Natio­nalen Rat der Justiz in vielen Fällen unklar bleiben.[11]

4.1. Reform des Zivil­pro­zesses in Polen

Im Rahmen der Reform des Zivil­pro­zesses wurden die folgenden Ände­rungen vorgenommen:

- neues, beschleu­nigtes Wirt­schafts­ver­fahren für Unternehmer;

- nur noch eine Anhö­rung in weniger komplexen Fällen; dazu findet vor der Anhö­rung eine vorbe­rei­tende Anhö­rung statt, in der der Richter und die Parteien einen detail­lierten Plan des Verfah­rens erstellen; – Erwei­te­rung der Möglich­keit, schrift­liche Beweise zu erbringen;

- die Möglich­keit, eine bösgläubig handelnde Partei finan­ziell zu sank­tio­nieren, um den Prozess zu verlängern;

- wieder­holte Beschwerden in bereits entschie­denen Fällen werden in die Akten aufge­nommen, ohne dass das Gericht wieder­holt Entschei­dungen trifft;

- die Möglich­keit der Aufzeich­nung der Anhö­rungen durch die Parteien selbst, sofern das Gericht darüber infor­miert wird;

- in Fällen gegen Unter­nehmen wird der Kläger wählen können, ob die Klage vor einem Gericht in seiner Stadt oder in der Nähe oder am Sitz des Unter­neh­mens verhan­delt werden soll.[12]

4.2. Reform des Straf­ver­fah­rens in Polen

Im Rahmen der Reform des Strafverfahrens

- wurde die anachro­nis­ti­sche Verpflich­tung abge­schafft, dass die Richter das voll­stän­dige Urteil auch im leeren Gerichts­saal verlesen müssen;

- wurden spezi­elle Formu­lare für die Erstel­lung von Urteils­be­grün­dungen eingeführt;

- die Richter wurden von der Pflicht befreit, in der Verhand­lung alle Proto­kolle und Doku­mente, die Beweis­mittel darstellen, münd­lich zu nennen. Bisher hatten sie eine solche Verpflich­tung, was als erheb­li­ches Problem in kompli­zierten Fällen ange­sehen wurde, in denen Hunderte von Akten­bänden auf dem Tisch der Richter liegen, was eine enorme Verlän­ge­rung des Verfah­rens, d.h. um Wochen oder sogar Monate, verursacht;

- die Pflicht zur Verta­gung der Verhand­lung wegen der begrün­deten Abwe­sen­heit des Ange­klagten wurde aufge­hoben. Derzeit kann die Verhand­lung in Abwe­sen­heit des Ange­klagten statt­finden, wenn sein Anwalt anwe­send ist. Damit wird ein großes Problem gelöst, das lang­wie­rige Gerichts­ver­fahren verur­sacht: die Nutzung von Krank­heits­zeiten zur Verta­gung eines Urteils. In der Praxis legt das Gericht den Termin für die Anhö­rung fest, zu der zahl­reiche Zeugen oder Sach­ver­stän­dige, manchmal auch aus weit entfernten Orten und sogar aus dem Ausland, geladen werden. In der Verhand­lung legt der Vertei­diger oft uner­wartet die Krank­schrei­bung des Ange­klagten vor. Das macht die Durch­füh­rung der Verhand­lung unmög­lich und zwingt die Zeugen, wieder zu erscheinen. Das Gericht muss eine weitere zeit­auf­wän­dige Verhand­lung ansetzen, und der Staats­haus­halt stellt Geld für die Erstat­tung von Reise­kosten, Unter­kunft und Verdienst­aus­fall von Zeugen oder Sach­ver­stän­digen zur Verfü­gung. Heute ist dies eine gängige Methode der Justiz­be­hin­de­rung, die von Krimi­nellen und ihren unethi­schen Prozess­ver­tre­tern genutzt wird;

- ein nach Ablauf der Frist einge­reichter Beweis­an­trag (z.B. ein Doku­ment, die Beru­fung eines Zeugen) wird grund­sätz­lich abge­lehnt. Die einzige Ausnahme ist, wenn das Beweis­mittel die Straf­bar­keit des Täters bestimmt, was eine Folge des Vorrangs des Wahr­heits­prin­zips im Prozess ist. Eine verspä­tete Einrei­chung des Beweis­an­trages hat bisher keine Konse­quenzen gehabt;

- Verzicht auf die Verpflich­tung zur Verneh­mung aller Opfer einer Straftat. Die Notwen­dig­keit, in Fällen, in denen Hunderte oder gar Tausende von Menschen betroffen sind, alle Opfer zu befragen, stellt für Polizei und Staats­an­walt­schaft eine große Belas­tung bei den Ermitt­lungen dar. Dazu gehören z. B. Online-Betrug, Schnee­ball­sys­teme, Geld­ver­leih oder der Verkauf einer ganzen Reihe mangel­hafter Waren. In solchen Fällen bringt das hundertste oder tausendste Opfer in der Regel keine neuen Tatsa­chen in das Verfahren ein, sondern wieder­holt nur den bereits fest­ge­stellten Sachverhalt;

- wurde eine Möglich­keit einge­führt, auf die direkte Befra­gung von Zeugen zu verzichten, von denen bekannt ist, dass sie nichts Wesent­li­ches zur Sache beitragen. Dann reicht es aus, die Aussage eines solchen Zeugen in der Verhand­lung vor dem Staats­an­walt zu verlesen;

- Die Möglich­keit, während des Beru­fungs­ver­fah­rens neue Beweise vorzu­legen, wurde einge­schränkt. Dies wird nur dann erlaubt sein, wenn der Beru­fungs­kläger die Beweis­auf­nahme vor dem erst­in­stanz­li­chen Gericht nicht hätte bean­tragen können (z.B. der Zeuge war im Ausland) oder die Tatsache, die er beweisen will, nicht Gegen­stand des ursprüng­li­chen Verfah­rens gewesen sein kann;

- jeder darf ein Post­fach für die wirk­same Zustel­lung von Schrift­sätzen angeben (z.B. Gericht, Staats­an­walt­schaft, Polizei). Dies ist eine Erleich­te­rung sowohl für die zuge­stellten Personen (z.B. Verfah­rens­be­tei­ligte, Opfer, Zeugen) als auch für die Justiz­or­gane. Früher wurden solche Zustel­lungen persön­lich beim Empfänger abge­geben, einem Haus­halts­mit­glied über­geben oder zur Abho­lung bei der Post hinterlegt;

- Behin­derte konnten eine belie­bige Person bevoll­mäch­tigen, die gericht­liche Korre­spon­denz auf dem Postamt entgegenzunehmen.[13]

Die vom Justiz­mi­nis­te­rium durch­ge­führte Umfrage unter Rich­tern zeigt, dass die über­wie­gende Mehr­heit die Ände­rungen im Straf­ver­fahren positiv bewertet hat.[14]

4.3. Haupt­kon­tro­versen

Das Haupt­thema der Kontro­verse, das auch in den EU-Insti­tu­tionen und im Ausland disku­tiert wird, sind jedoch die Ände­rungen im Bereich des Justiz­sys­tems, die die Rolle der legis­la­tiven und exeku­tiven Organe in der tägli­chen Arbeit der Gerichte deut­lich erhöhen. Unserer Meinung nach bewegen sich diese Ände­rungen inner­halb der Grenzen der Rege­lungs­frei­heit, die dem Parla­ment durch die Verfas­sung der Repu­blik Polen und die EU-Verträge einge­räumt wird.

Der Kern des Streits um die Justiz in Polen betrifft die Methode der Ernen­nung von Rich­tern. Die meisten Oppo­si­ti­ons­par­teien und ein bedeu­tender Teil der juris­ti­schen Gemein­schaft sind der Meinung, dass die nach 2018 ernannten Richter illegal gewählt wurden und dass ihre Urteile ungültig sind. Diese Posi­tion resul­tiert aus einer Ände­rung des Verfah­rens zur Ernen­nung von Rich­tern im Jahr 2018. Alle diese Behaup­tungen müssen jedoch aus den folgenden Gründen als unbe­gründet ange­sehen werden.

Gemäß Artikel 179 der polni­schen Verfas­sung werden die Richter vom Präsi­denten der Repu­blik Polen auf Antrag des Natio­nalen Rates für das Justiz­wesen (NCJ) ernannt, der Auswahl­ver­fahren für Rich­ter­stellen durchführt.

Der Rat besteht aus 25 Mitglie­dern, die verschie­dene Gewalten (Legis­la­tive, Exeku­tive und Judi­ka­tive) reprä­sen­tieren: 15 Richter, der Präsi­dent des Obersten Verwal­tungs­ge­richts, der Erste Präsi­dent des Obersten Gerichts, 4 Abge­ord­nete, 2 Sena­toren, der Justiz­mi­nister und eine vom Präsi­denten ernannte Person.[15] Bis 2018 wurden 15 Mitglieder des Natio­nalen Rates der Judi­ka­tive von den Justiz­kor­po­ra­tionen gewählt. Seit 2018 werden diese 15 Richter vom Sejm (erste Kammer des Parla­ments) mit einer Mehr­heit von 3/5 der Stimmen gewählt.[16] Somit werden derzeit 21 von 25 Mitglie­dern des Natio­nalen Rates der Justiz vom Parla­ment gewählt. Die Recht­mä­ßig­keit einer solchen Lösung wurde vom Verfas­sungs­ge­richtshof im Urteil vom 25. März 2019, K 12/18, bestä­tigt, in dem hervor­ge­hoben wurde, dass Art. 187 Abs. 1 der polni­schen Verfas­sung nicht fest­legt, welches Gremium die 15 rich­ter­li­chen Mitglieder des Natio­nalen Justiz­rates auszu­wählen hat oder welches Verfahren anzu­wenden ist.

Nach Meinung einiger Oppo­si­tions- und Rechts­kreise bedeutet diese Methode der Auswahl des Natio­nalen Justiz­rates auto­ma­tisch, dass alle Richter, die nach dem neuen Verfahren ernannt werden, von Poli­ti­kern abhängig sind und somit nicht den Anfor­de­rungen der Unab­hän­gig­keit entsprechen.

Unserer Meinung nach sagt die Methode der Auswahl des Natio­nalen Rates der Justiz nichts über die fehlende Unab­hän­gig­keit der Richter aus. Die Auswahl­ver­fahren für die Rich­ter­stellen sind nach wie vor offen, die Anfor­de­rungen an einen Richter sind in den Bestim­mungen des Gesetzes streng defi­niert, zu denen das Erfor­dernis einer juris­ti­schen Ausbil­dung, der Abschluss einer drei­jäh­rigen juris­ti­schen Ausbil­dung an der Natio­nalen Schule für Justiz und Staats­an­walt­schaft und das Bestehen einer Rich­ter­prü­fung gehören. Darüber hinaus kann der Koopt­ati­ons­me­cha­nismus, der auf der Wahl von Rich­tern in den NCJ durch andere Richter beruht, nicht als Garantie für deren Unab­hän­gig­keit ange­sehen werden. Es führt zu einer Situa­tion, in der das Prinzip der Kontrolle und des Gleich­ge­wichts illu­so­risch wird, da die Rich­ter­schaft völlig vom Rest getrennt ist.[17] Darüber hinaus ist anzu­merken, dass der Natio­nale Justizrat seine Entspre­chung in vielen Ländern der Euro­päi­schen Union hat – aber es gibt auch solche, in denen es keinen solchen Rat gibt (z.B. Deutsch­land, Öster­reich, die Tsche­chi­sche Repu­blik), und rich­ter­liche Ernen­nungen und Beför­de­rungen werden haupt­säch­lich von Poli­ti­kern entschieden (dies ist in Deutsch­land auf Bundes­ebene und in den meisten Bundes­län­dern der Fall). Die polni­schen Rege­lungen ähneln am meisten den spani­schen Lösungen – auch dort haben die Richter im Justizrat den Vorzug (in Spanien beträgt diese Mehr­heit 12 – 8; in Polen 17 – 8), die eben­falls vom Parla­ment für eine gemein­same Amts­zeit gewählt werden, mit einer Mehr­heit von ⅗ der Stimmen.

Es gibt zahl­reiche Beispiele für nach 2018 ernannte Richter, die gegen die Regie­rungs­partei entschieden haben. So weigerte sich 2019 die Außer­or­dent­liche Kammer für Kontrolle und öffent­liche Ange­le­gen­heiten des Obersten Gerichts­hofs – die sich ausschließ­lich aus Rich­tern zusam­men­setzt, die auf Antrag des neuen Natio­nalen Rates der Justiz ernannt wurden – die von der Oppo­si­tion gewon­nene Wahl zum Senat für ungültig zu erklären, obwohl sie von der Partei Recht und Gerech­tig­keit ange­strengt worden war. [18] Im Jahr 2020 weigerte sich die Rich­terin Renata Żukowska, die vom neuen Natio­nalen Justizrat zum Bezirks­ge­richt beför­dert wurde, der vorüber­ge­henden Verhaf­tung des Anwalts Roman Gier­tych (der viele Oppo­si­ti­ons­po­li­tiker vertritt) zuzu­stimmen, obwohl der Gene­ral­staats­an­walt eine solche Maßnahme unterstützte.[19]

Von den etwa 10.000 Rich­tern in Polen wurden nur einige Hundert auf Antrag des neuen Natio­nalen Rates der Justiz ernannt. Selbst wenn man Vorbe­halte gegen den aktu­ellen NCJ hat, ist es einfach unbe­gründet, die gesamte polni­sche Justiz allein auf dieser Grund­lage als diskre­di­tiert und jegli­cher Unab­hän­gig­keit beraubt zu betrachten.

Fazit

Das Institut Ordo Iuris bewertet die Verän­de­rungen in der polni­schen Justiz mäßig positiv, auch wenn nicht alle erwar­teten Ergeb­nisse einge­treten sind. Es gibt keinen Grund, die Unab­hän­gig­keit der Justiz durch die neue Art der Rich­ter­er­nen­nung in Frage zu stellen. Es gibt jedoch ernst­hafte Gründe für die Annahme, dass die euro­päi­schen Insti­tu­tionen einen selek­tiven Ansatz in Bezug auf die Bewer­tung der Rechts­staat­lich­keit in einigen Mitglied­staaten vertreten.

Vorbe­reitet durch das Inter­na­tional Law Center des Ordo Iuris Instituts

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[1] Siehe: Vorschlag für eine Verord­nung des Euro­päi­schen Parla­ments und des Rates über eine allge­meine Rege­lung der Kondi­tio­na­lität zum Schutz des Haus­halts der Union, data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-12616–2020-INIT/en/pdf (26.11.2020).

[2] Gutachten des Juris­ti­schen Dienstes des Rates der Euro­päi­schen Union Nr. 10296/14 vom 27. Mai 2014, para. 17, data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-10296–2014-INIT/en/pdf (26.11.2020).

[3] Urteil vom 19. November 2019, C‑585/18, C‑624/18 i C‑625/18.

[4] Urteil vom 8. April 2020, C‑791/19.

[5] Urteil vom 9. November 2019, C‑192/18.

[6] Pres­se­mit­tei­lung vom 20. Dezember 2017: Rule of Law: Euro­pean­Com­mis­sio­nacts to defendju­di­ci­al­in­de­pen­dence in Poland, ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_17_5367 (Zugriff: 26.11.2020).

[7] Pres­se­mit­tei­lung vom 3. April 2019: Rule of Law: Euro­pean­Com­mis­si­onlaun­che­s­in­frin­ge­ment­pro­ces­sure to protect­judges in Poland from poli­ti­cal­con­trol, ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_19_1957 (Zugriff: 26.11.2020).

[8] Spain­re­fu­ses­im­mu­nity for Cata­lan­se­pa­ra­tist MEP Junqueras, www.dw.com/en/spain-refuses-immunity-for-catalan-separatist-mep-junqueras/a‑51943973 (Zugriff: 26.11.2020).

[9] Bericht von Amnesty Inter­na­tional über die Menschen­rechte in Frank­reich, www.amnesty.org/en/countries/europe-and-central-asia/france/report-france/ (Zugriff: 26.11.2020).

[10] Daten­bank der Euro­päi­schen Kommis­sion für die Wirk­sam­keit der Justiz.

[11] Bericht über die Prüfung des Verfah­rens zur Auswahl von Kandi­daten für freie Rich­ter­stellen durch den Natio­nalen Rat der Justiz: Skąd biorą się sędziowie?, Bd. 2 (2018), PDF verfügbar unter courtwatch.pl/projekty/publikacje/ (30.11.2020).

[12] Siehe: Government’s Press­co­mu­ni­ca­tion: Szybkie i spraw­niej działa­jące sądy – reforma Kpc wchodzi w życie, 6. November 2019, www.gov.pl/web/sprawiedliwosc/szybkie-i-sprawniej-dzialajace-sady–reforma-kpc-wchodzi-w-zycie (Zugriff: 16.11.2020).

[13] Siehe: Pres­se­infor­ma­tion der Regie­rung: Reforma procesu karnego – prezy­dent podpisał ustawę przy­go­to­waną przez Minis­terstwo Spra­wi­ed­li­wości, 19. August 2019, www.gov.pl/web/sprawiedliwosc/reforma-procesu-karnego–prezydent-podpisal-ustawe-przygotowana-przez-ministerstwo-sprawiedliwosci (Zugriff: 16.11.2020).

[14] P. Szyma­niak, P. Słowik, Reforma karna: Sędziowie za, adwokaci nieko­nie­cznie, „Dziennik Gazeta Prawna“, 19. November 2020, prawo.gazetaprawna.pl/artykuly/1496611,kodeks-postepowania-karnego-reforma-srodowisko-sedziowskie.html (Zugriff: 26.11.2020).

[15] Artikel 187 (1) der Verfassung.

[16] 267 Abge­ord­nete stimmten für die neue Zusam­men­set­zung des Natio­nalen Rates der Justiz, niemand stimmte dagegen und zwei Abge­ord­nete enthielten sich.Mehrheit der Oppo­si­ti­ons­klubs: PO, Nowo­c­zesna und PSL-UED haben an der Abstim­mung nicht teil­ge­nommen. Die erfor­der­liche Mehr­heit von drei Fünf­teln der Stimmen betrug 162 Stimmen.234 PiS-Abge­ord­nete, 27 Kuki­z’15-Abge­ord­nete, fünf WiS-Abge­ord­nete und ein frak­ti­ons­loser Abge­ord­neter Jan Klawiter stimmten dafür. Zwei Abge­ord­nete enthielten sich.

[17] Im Jahr 2004 wurde der Justiz­kor­po­ra­tismus auch von Prof. Andrzej Rzepliński kriti­siert, der betonte, dass der Natio­nale Justizrat nicht „eine Art Gewerk­schaft der Richter“ sein kann, A. Rzepliński, Żeby­sięsęd­zio­m­ch­ciałoch­cieć, „Gazeta Wyborcza“, 6. Februar 2004, zitiert nach stowarzyszenieprzeciwbezprawiu.pl/images/stories/zebySedziom.pdf (Zugriff: 16.11.2020).

[18] Entschei­dungen des Obersten Gerichts vom: 29. Oktober 2020, Ref. Nr. I NSW 103/19; 30. Oktober 2020, Ref. Nr. I NSW 117/19, I NSW 118/18; 6. November 2020, Ref. Nr. I NSW 102/19.

[19] P. Żytnicki, Sędzia Żurowska nokau­tuje proku­ra­turę w sprawie Gier­tycha. Wcześ­niej dostała laurkę od neo-KRS, „Gazeta Wyborcza“, 18. Oktober 2020, poznan.wyborcza.pl/poznan/7,36001,26408397,sedzia-postawila-sie-prokuraturze-w-sprawie-giertycha-kilka.html (Zugriff: 16.11.2020).

Quelle: Ordo Iuris


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